檔案開放審核指國(guó)家檔案館會(huì)同檔案形成單位或移交單位，按照一定標(biāo)準(zhǔn)和原則對(duì)館藏檔案進(jìn)行合規(guī)審查，判定其可否向社會(huì)開放或需要控制使用。相比之前的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》對(duì)第四章“檔案的利用和公布”進(jìn)行了修訂，新增檔案開放審核的直接規(guī)定。本文根據(jù)修訂內(nèi)容，分析《實(shí)施條例》對(duì)檔案開放審核帶來(lái)的積極影響和可能挑戰(zhàn)。
一、《實(shí)施條例》對(duì)檔案開放審核的積極影響
《實(shí)施條例》第四章“檔案的利用和公布”新增“檔案開放審核”的相關(guān)規(guī)定，其他間接相關(guān)開放審核的條款既有刪減，也有修改。
一方面，直接涉及“檔案開放審核”的修訂集中在《實(shí)施條例》新增第三十條“檔案開放審核協(xié)同機(jī)制”的規(guī)定——“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，會(huì)同檔案形成單位或者移交單位進(jìn)行檔案開放審核。檔案形成單位或者移交單位撤銷、合并、職權(quán)變更的，由有關(guān)的國(guó)家檔案館會(huì)同繼續(xù)行使其職權(quán)的單位共同負(fù)責(zé)；無(wú)繼續(xù)行使其職權(quán)的單位的，由有關(guān)的國(guó)家檔案館負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交進(jìn)館時(shí)附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級(jí)變更情況等。縣級(jí)以上檔案主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！贝藯l款意義在于：首次以法規(guī)形式明確建立檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的必要性；列舉檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的相關(guān)主體，包括國(guó)家檔案館、檔案形成單位或移交單位（執(zhí)行主體）、縣級(jí)以上檔案主管部門（統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體）；指出檔案開放審核的內(nèi)容包括但不限于出具到期開放意見、政府信息公開情況、密級(jí)變更情況等；分類說(shuō)明檔案開放審核的權(quán)屬變更、移交與否等具體情形。可見，此條款是對(duì)檔案法規(guī)定的檔案開放審核原則的細(xì)化和該原則的操作指引，聚焦開放審核協(xié)同機(jī)制，對(duì)促進(jìn)檔案依法開放意義重大。
另一方面，間接相關(guān)“檔案開放審核”的修訂體現(xiàn)在《實(shí)施辦法》刪減的第十九條、第二十二條、第二十五條和《實(shí)施條例》新增的第三十六條、第三十七條。需指出，開放審核是決定國(guó)家檔案館、檔案形成單位或保管單位的哪些檔案能夠向社會(huì)開放并得以被公眾利用的重要環(huán)節(jié)。因此，《實(shí)施條例》將對(duì)檔案開放審核的主體和內(nèi)容產(chǎn)生積極影響。
首先，《實(shí)施條例》明確了開放審核的主體，有助于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化。修改了第三十六條關(guān)于“屬于國(guó)家所有檔案公布”的規(guī)定，指出檔案公布在必要時(shí)應(yīng)征得檔案形成單位或移交單位同意（或報(bào)上級(jí)主管部門），最明顯的變化在于新增“移交單位”作為征求同意的主體之一。檔案公布是以特定形式首次向社會(huì)公開檔案的行為，是在通過(guò)開放審核之后對(duì)檔案的全部或部分原文主動(dòng)提供利用的做法。因此，在檔案開放審核、檔案公布的相關(guān)規(guī)定中，將“檔案形成單位或移交單位”共同作為征求意見的主體，有助于檔案開放的順利進(jìn)行，避免主體銜接不當(dāng)，減少意見分歧?！秾?shí)施條例》新增第三十七條關(guān)于“鼓勵(lì)和支持檔案利用和公布”的規(guī)定，指出國(guó)家檔案館應(yīng)根據(jù)工作需要和社會(huì)需求，開展館藏檔案的開放利用和公布。該條款明確了國(guó)家檔案館在利用和公布方面主動(dòng)作為的責(zé)任，間接突出持續(xù)開展檔案開放審核的必要性和重要性。
其次，《實(shí)施條例》規(guī)定開放審核的內(nèi)容，既注重權(quán)利行使與權(quán)益保護(hù)的平衡，又為開放審核的執(zhí)行提供了法規(guī)遵循?！秾?shí)施條例》刪去《實(shí)施辦法》第十九條關(guān)于“檔案開放起始時(shí)間”的硬性規(guī)定。根據(jù)《實(shí)施辦法》，中華人民共和國(guó)成立以前的檔案需要向社會(huì)開放，成立以來(lái)形成的檔案自形成之日起滿30年向社會(huì)開放，經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案可隨時(shí)向社會(huì)開放，這導(dǎo)致檔案開放主要考慮形成時(shí)間和主題類別，未能凸顯開放審核的關(guān)鍵作用。刪除該條能夠凸顯檔案開放審核的重要作用，引入開放審核的規(guī)范程序，提高了開放的科學(xué)性和靈活度?！秾?shí)施條例》刪去《實(shí)施辦法》第二十二條關(guān)于“檔案公布”某些情形的規(guī)定，檔案記載的特定內(nèi)容不屬于公布對(duì)象，“出版發(fā)行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編”不屬于公布形式。刪去該條意味著對(duì)通過(guò)開放審核的檔案而言，其記載的特定內(nèi)容可由公眾以摘錄等形式利用，不會(huì)構(gòu)成違法行為。這相當(dāng)于取消開放審核的兜底條款，倘若因開放審核不當(dāng)導(dǎo)致檔案記載的特定內(nèi)容被公布，責(zé)任是由開放審核主體而非公眾承擔(dān)?！秾?shí)施條例》刪去《實(shí)施辦法》第二十五條關(guān)于“違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”的規(guī)定。刪除該條的作用也是將公眾原本可能承擔(dān)的違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的利用責(zé)任轉(zhuǎn)移至開放審核主體，倒逼其在開放審核時(shí)關(guān)注檔案內(nèi)容的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題。上述規(guī)定的刪除有助于促使檔案開放審核嚴(yán)格依法執(zhí)行，在盡可能加大開放力度的同時(shí)確保審核質(zhì)量。
二、《實(shí)施條例》帶給檔案開放審核的可能挑戰(zhàn)
《實(shí)施條例》對(duì)檔案開放審核既有指導(dǎo)作用，又會(huì)帶來(lái)開放審核概念亟須界定、協(xié)同機(jī)制尚待摸索、工作量較大、質(zhì)量要求較高、主體權(quán)責(zé)關(guān)系有待明確等挑戰(zhàn)。
其一，檔案開放審核的概念亟須界定。無(wú)論學(xué)界還是業(yè)界，都存在對(duì)檔案開放相關(guān)概念的混用甚至誤讀，尤其是在新修訂檔案法和《實(shí)施條例》頒布后，不但未能解決原先已有的混亂，反而還因新增“檔案開放審核”概念在上述法律法規(guī)中并未得到界定而加劇概念混淆。有專家指出，我國(guó)檔案開放制度對(duì)檔案開放工作的內(nèi)涵界定不盡一致，“檔案開放”與開放審核、公布、利用的關(guān)系模糊。不僅如此，術(shù)語(yǔ)缺乏標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一將進(jìn)一步妨礙檔案開放實(shí)踐的規(guī)范性，如“檔案管理機(jī)構(gòu)對(duì)檔案的開放或保密的期限界定隨意，造成檔案管理機(jī)構(gòu)隨便延長(zhǎng)保管期限，限制了檔案被合理利用的權(quán)利”。對(duì)此，《實(shí)施條例》需對(duì)檔案利用、檔案公布的概念完成界定，在后續(xù)的修訂中明確檔案開放審核的概念。
其二，檔案開放審核協(xié)同機(jī)制尚待摸索。新修訂檔案法第三十條首次提出“檔案開放審核”，而《實(shí)施條例》從頂層設(shè)計(jì)層面重點(diǎn)規(guī)定檔案開放審核協(xié)同機(jī)制。從業(yè)界實(shí)踐看，開放審核協(xié)同機(jī)制對(duì)國(guó)家檔案館而言屬于創(chuàng)新之舉，缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)以供借鑒。從學(xué)界討論看，自新修訂的檔案法頒布以來(lái)，關(guān)于開放審核協(xié)同機(jī)制的研究?jī)H有3篇，可供參考的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)不多?！秾?shí)施條例》僅規(guī)定“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制”和列舉相關(guān)主體，缺乏詳細(xì)內(nèi)容，尚未就開放審核協(xié)同機(jī)制的制度定位、職責(zé)規(guī)定、制度銜接作出規(guī)定，有待進(jìn)一步摸索。
其三，檔案開放審核的工作量增加。一方面，《實(shí)施條例》刪去了《實(shí)施辦法》第十九條開放“中華人民共和國(guó)成立以前的檔案”和“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案可以隨時(shí)向社會(huì)開放”的規(guī)定。這樣一來(lái)，檔案開放與否、何時(shí)開放，并不受制于形成時(shí)間、主題類別的“一刀切”，而是由“國(guó)家檔案館按照檔案法的有關(guān)規(guī)定，分期分批向社會(huì)開放檔案”。另一方面，新修訂檔案法第二十七條將原本30年的檔案封閉期縮減至25年，這就增加了以國(guó)家檔案館為主的相關(guān)部門需開放審核的工作量。對(duì)此，如何在短時(shí)間內(nèi)完成海量檔案的開放審核，如何保證審核質(zhì)量，將成為檔案館的難題。
其四，檔案開放審核的主體權(quán)責(zé)關(guān)系有待進(jìn)一步明確。一方面，《實(shí)施條例》第三十條規(guī)定由“國(guó)家檔案館會(huì)同檔案形成單位或移交單位進(jìn)行開放審核”，但如果檔案館與形成單位或移交單位的意見相左該如何決定，《實(shí)施條例》對(duì)此并無(wú)解答。另一方面，《實(shí)施條例》應(yīng)具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性和可操作性，但第三十條規(guī)定檔案開放審核主體的范圍較寬泛，同樣的情況在第三十四條關(guān)于“利用未開放檔案”和第三十六條“公布屬于國(guó)家所有的檔案”也存在，這可能導(dǎo)致開放審核的主體權(quán)責(zé)不夠明確，出現(xiàn)互相推諉的局面。
總之，檔案開放審核面臨的挑戰(zhàn)既涉及頂層設(shè)計(jì)，又涉及具體操作，并且貫穿開放審核的事前、事中、事后各環(huán)節(jié)。對(duì)此，本文認(rèn)為可從建立檔案開放審核多方主體的良好協(xié)商機(jī)制、構(gòu)建免責(zé)機(jī)制、加強(qiáng)質(zhì)量評(píng)估、合理借助智能技術(shù)輔助等方面予以考慮，以應(yīng)對(duì)這些可能面臨的挑戰(zhàn)。
原載于《中國(guó)檔案報(bào)》2024年5月20日 總第4138期 第一版
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